Artículo de recopilación histórica de modernización en el Estado chileno.

Modernización, Digitalización, Transformación Digital del Estado ¿cómo anda nuestra memoria?

¿Cuántas veces trataremos de inventar la rueda? ¿Partimos de cero en este “nuevo” esfuerzo de transformación digital del Estado?

Resumen

En este artículo presento una recopilación de acciones o implementaciones de políticas públicas ocurridos en Chile entre el año 1993 y 2021 que provocaron cambios en la forma en que el Estado entrega servicios a la ciudadanía, ya sea con leyes, nuevas políticas, orgánicas institucionales, mejoras de procesos y muchas otras que en su momento fueron llamadas modernizaciones, y que hoy se consideran transformaciones.

En este camino, encontré no sólo lo que buscaba en términos de una suerte de recuperación y clasificación de la memoria histórica, sino que aprendí varias cosas, me encontré con algunos problemas y me permitieron plantear algunas propuestas de mejoras en este resguardo de nuestra historia.  

Contexto

Soy de las que creen que la historia es importante, que la memoria nos permite aprender y no volver a cometer los mismos errores. Eso nos permite ir mejorando en cada nuevo intento. Por eso, hace varios años me ha preocupado la falta de memoria que a veces mostramos en relación con el proceso de transformación que ha ido cambiando la forma como el Estado de Chile ha entregado diferentes servicios a la ciudadanía.

Sin duda que han existido experiencias fallidas en nuestros intentos por mejorar el Estado y habitualmente son ellas las que más retenemos en la memoria colectiva. La peor falla que salta a la mente es Transantiago, la bestia negra de los procesos de cambio. Por el lado de las buenas experiencias aparecen la declaración de impuestos digital o Chile Compra. En lo más moderno, aparece Clave Única… y por ahí nos hemos quedado en la memoria colectiva.

Han sido muchos años, han sido muchos nombres olvidados, muchas HH (horas humanas), harto presupuesto, pero todos han ido en la línea de mejorar los procesos que permiten que el Estado preste mejores servicios a la ciudadanía. Algunos exitosos, otros derechamente fracasados y otros: medio exitosos – medio olvidados. Ahora tenemos una nueva Ley, la 21180 que establece la Transformación Digital del Estado de Chile, obligando cambios en procesos internos de las instituciones públicas en un plazo [demasiado] ajustado. Esto hará que algunas personas -presionadas por cumplir indicadores y metas- piensen que la solución a esta transformación es la compra de software, la contratación de personas o consultorías que vendrán a “apurar el tranco”.

Al fin y al cabo, digital es incorporar más tecnologías ¿no? Por lo que podremos hacerlo en menos de 4 años ¿no? Como seremos super rápidos y eficientes significará que cambiaremos unos gastos por otros y nos saldrá “cero pesos” ¿no? La experiencia y las mejores prácticas nos indica que para todas esas preguntas la respuesta es NO.

Por otro lado, la historia nos proporciona un sentido de pertenencia en un esfuerzo colectivo a todas las personas que han sido parte de estas acciones de modernización y a las hoy están desarrollando ese tipo de tareas. Los grupos de personas que desarrollan estas actividades muchas veces se sienten aislados, con desafíos y problemas que parecen únicos, sin muchos referentes, en algunos casos con muchas presiones y falta de recursos. Todo esto me motivó a buscar lo que hemos hecho hasta ahora, lo que hemos logrado documentar, lo que se ha legislado / decretado / instruido en vías de cambiar la forma en cómo funcionan los organismos públicos y se proveen servicios a la ciudadanía. También incorporé aquellos eventos que cambiaron alguna forma en que el Estado opera, se coordina o implementa políticas públicas. Por ende, estas mejoras no están enfocadas solo en aspectos tecnológicos, sino también en procesos de gestión, aspectos normativos, institucionales, y estructurales del Estado.

¿Qué encontré y cómo lo clasifiqué?

Logré recopilar 204 eventos ocurridos entre el año 1993 y el 2 de noviembre de 2021. Dichos eventos los categoricé en base al tipo de acción que significó y el ámbito de incidencia que tuvo.

Esos tipos de acciones los categoricé en:

• Definición Estratégica: cualquier plan o agenda de modernización, así como instrucciones generales que establecieran marcos de acción para el Estado en su conjunto u algún organismo público.
• Implementación de Plataforma: Software, sitio web u otro programa o sistema que se pone en producción para prestar algún servicio a la ciudadanía.
• Publicación de estudio / guía / informe: Publicación de un documento relacionado con un aspecto relacionado con modernización de estrategias, organizaciones, políticas públicas, servicios u otros.
• Publicación de Ley / Decreto / Instructivo: Publicación o difusión de Leyes, Decretos o Instructivos presidenciales que definen normativa a los servicios públicos.

Los ámbitos de incidencia que distinguí son:

• Accesibilidad: aquellos que incidieron en la forma de presentar los sitios web de las entidades públicas. Esto permitió incorporar funcionalidades para personas con dificultades visuales y mejorar la presentación.
• Compras: establecieron cómo los servicios públicos deben efectuar las compras de bienes y servicios, mejorando así procesos internos y elevando los estándares en las transacciones.
• Documentación: aquellos orientados a mejorar los procesos documentales de los organismos públicos, estandarizando algunos aspectos.
• Estrategia: donde se establecen lineamientos a largo plazo, poniendo nuevos estándares o realizando análisis que cambian los niveles en las políticas públicas.
• Estructura: cuando se establecen nuevos organismos, unidades, o responsables funcionales y administrativos para la implementación de ciertos aspectos de las políticas públicas.
• Evaluación: aquellas que definen formas de evaluar políticas públicas en sus avances, niveles de madurez, alcances y otros.
• Indicadores: cuando se definieron lineamientos para medir ciertos aspectos de las políticas públicas o se implementaron servicios para mostrar dichas mediciones.
• Infraestructura: en aquellos casos en que se definió una instalación o plataforma física o lógica que impactó servicios internos o provistos a usuarios.
• Interoperación: aquellos que definieron la forma en cómo los órganos del Estado deben interconectarse para compartir datos e información.
• Participación: aquellos que establecieron o modificaron la forma en cómo la ciudadanía debía participar en la implementación de políticas públicas.
• Personas: corresponde a todas las acciones orientadas a la función pública y las personas que ejercen roles en los organismos públicos, tanto personas que tienen algún tipo de contratación con algún órgano del Estado como autoridades.
• Presupuestos: en aquellos casos en que se estableció nuevas formas de administrar o gestionar el presupuesto público.
• Probidad: definiciones, normativas o plataformas que modificaron el cómo las autoridades debían rendir cuentas, reforzar la probidad, mejorar el tratamiento de conflictos de intereses, entre otros.
• Procedimientos: en aquellos casos en que se estableció una nueva forma de proceder tanto a nivel del Estado como en casos especiales de ciertos organismos o servicios ofrecidos a la ciudadanía.
• Seguridad: cuando se establecieron lineamientos o políticas asociadas a la seguridad en términos digitales, tecnológicos o de infraestructura.
• Servicios: aquellos que establecieron o modificaron servicios directos a la ciudadanía.
• Transparencia: cuando se cambiaron estándares, normativas u obligaciones asociadas a mejorar la transparencia de los órganos del Estado y las políticas públicas.

Considerando que los 17 ámbitos de incidencia que establecí pueden ser muchos, hice otro desglose de aspectos y dimensiones tomando como base aquellos definidos por la OCDE en el Índice de Gobiernos Digitales del 2019. Para la OCDE las dimensiones que incorpora un Gobierno Digital son: 1) Digital por diseño, 2) Orientado por los datos, 3) Gobierno como plataforma, 4) Abierto por defecto, 5) Orientado al usuario y 6) Proactivo. Por otro lado, los aspectos que considera son: 1) Aproximación estratégica, 2) Palancas de políticas, 3) Implementación y 4) Monitoreo.

Los resultados de esta recopilación así como este artículo los mantendré publicados en este blog de Transformación Pública, con una visualización disponible en la plataforma abierta de Shiny en mi sitio público, desde donde también se podrá descargar la tabla completa de la recopilación y enlazar a cada documento o plataforma que encontré. Finalmente, si alguien quisiera revisar el código de Lenguaje R que compilé para la visualización de los resultados, podrán encontrar en mi repositorio de Github el programa.

¿Qué problemas encontré durante esta recopilación de documentos históricos?

• Sitios históricos desaparecidos: solo el año 2019 estuve revisando el estado de proyectos financiados por la vía de la Secretaría de Modernización del Ministerio de Hacienda. Había descripciones de los proyectos, grados de avance, presupuesto asignado y otra información que me parecía muy interesante para ver lo que otros servicios estaban haciendo. Hoy esa información no está disponible (o no la pude encontrar). Qué decir de los cambios (y consiguiente pérdida) que se han producido en los cambios de gobierno.
• Documentos perdidos: hubo documentos que no encontré, por ejemplo, el Instructivo Presidencial N°011 del año 2000, que estableció el Programa de Reforma y Administración del Estado. De seguro existen muchos otros perdidos en nuestra historia reciente.
• Duplicidad de repositorios: hay documentos que se pueden encontrar en diferentes sitios de gobierno, los MISMOS documentos. Por ejemplo, en los sitios de Modernización, del Comité Asesor y en Gobierno Digital, es posible encontrar la última agenda, algunos documentos del Comité, entre otros.
• Enlaces especiales: Encontré documentos de la Secretaría de Gobierno Digital y de la Secretaría de Modernización que dirigen a documentos ubicados en servicios en la nube (Amazon, Microsoft), a los cuales se accede sólo desde un enlace específico en una página web y algunos de ellos aparecen bajo un enlace con nombre de algún usuario específico. [Aquí me pregunto: ¿Qué ocurrirá con esos documentos cuando se deje de pagar el servicio? ¿El Estado paga por cada descarga que se hace de estos documentos?]
• Enlaces con problemas: Encontré documentos inaccesibles por enlaces que ya no están activos, tanto en sitios actuales como en sitios históricos. Un caso complejo es el de la Biblioteca Digital de Gobierno, dependiente del Ministerio Secretaría General de la Presidencia y lanzada el 2016, que contiene un importante número de documentos cuyos enlaces ya no operan (enlaces a la Secretaría de Modernización que ya no existen, a sitios Dropbox cuyos elementos fueron eliminados, entre otros). Algunos sitios históricos perdieron archivos enlazados a sitios de gobierno que cambiaron con el tiempo. Otro caso es el Observatorio Digital, cuyo contenido está congelado desde 2017 y con algunos enlaces que ya no funcionan.
• Sitios que requieren registro previo: Existen documentos disponibles en Laboratorio de Gobierno, a través del sitio de Innovadores Públicos, pero su descarga requiere el inicio de una sesión con un registro previo. Esto puede tener dos miradas: la generación de un registro de personas interesadas o una barrera de acceso a conocimiento que debería ser público.

¿Qué aprendí en esta búsqueda?

• Volví a constatar que las transformaciones en el Estado toman MUCHOS años y mucho presupuesto. Aquí podemos ver más o menos lo que ha pasado en los últimos casi 30 años, pero ¿cuánto presupuesto hemos invertido en esto?
• Tenemos muchos más casos de éxito de los que recordamos en nuestra memoria colectiva. Necesitamos visibilizarlos para aprender de ellos y para reconocer el trabajo realizado. Pero también necesitamos conocer los fracasos, no para apuntar con el dedo o castigar (el mayor temor a la innovación está aquí), sino para aprender e intentarlo por nuevos caminos. ¿Podríamos pedir un capítulo de Lecciones Aprendidas en cada proyecto financiado con presupuesto público?
• En el periodo analizado, distingo una evolución de la digitalización en el Estado similar a las que se distinguen en el libro “Introducción a la Gestión Pública” (Waissbluth, 2021) en su capítulo 14 y que Alejandro Barros muestra en su blog. Aunque las etapas se traslapan, los procesos no son tan limpios como muestra esa imagen.
• Existen muchas iniciativas, antiguas y actuales, de preservación de documentos públicos que están radicadas en organismos públicos puntuales, pero se requiere personas que los mantengan y hagan una preservación consciente y sistemática. Tal como la Biblioteca del Congreso mantiene una plataforma de resguardo de nuestra legislación o la Biblioteca Nacional resguarda la creación literaria y más, el Archivo Nacional tiene la misión de “Garantizar a las personas y a las comunidades el acceso a la información derivada de la gestión del Estado a través de su historia y de la acción privada de interés público (…) Lo anterior implica dar forma a un Sistema Nacional de Archivos, para reunir, organizar, conservar, preservar, investigar, poner en valor y difundir dicha documentación.” ¿Qué nos ha pasado que no logramos hacer realidad esta misión? En esta misión, ¿cabe algo más que los estudios o informes? Encontré al menos una iniciativa de resguardo que mantiene en el Archivo Nacional documentos del segundo gobierno de la presidenta Michelle Bachelet ¿se podría implementar esto de manera permanente?

¿Qué propongo?

1. Necesitamos más memoria, por lo que es necesario coordinar, ordenar las acciones y la documentación, mejorar las sinergias y centralizar la coordinación de acciones a través de un organismo público. Pero, sobre todo, respetar el trabajo realizado por generaciones anteriores no eliminando sitios sin medir las consecuencias documentales. En la medida que fui avanzando en esta recopilación, más casos iba recordando y pensando en cuánto me faltaba por incluir (pero tuve que poner un punto de corte si no esto no lo iba a terminar nunca).
2. Se debe definir un estándar de publicación de documentos institucionales, usando enlaces permanentes. Una posibilidad sería incorporar un estándar como ISO 26324 que establece los códigos DOI (Digital Object Identifier o Identificador de Objetos Digitales). De esa forma, cambios en los sitios web no provocarían pérdidas de documentos / historia / conocimiento público.
3. En lo que respecta a los estudios, guías, manuales y otros documentos relacionados con los procesos de modernización, digitalización o transformación digital que han llevado adelante diversos gobiernos, ellos deberían aprovechar la existencia de la Biblioteca Digital de Gobierno, pero ello significa asignar los recursos necesarios para asegurar su mantención adecuada.
4. Se debe reiterar a los órganos del Estado el respeto a la norma que definió que la Biblioteca del Congreso Nacional es el repositorio de Leyes, Decretos, Circulares y varios más, por lo que los servicios que quieran publicarlos deben usar los enlace a dichos documentos y no publicar versiones que rápidamente quedan obsoletas. La versión actual de Ley Chile no solo tiene la normativa actualizada, además incluye versiones, referencias a los cambios en el tiempo, entre otros.

Fuentes

Principales sitios visitados (entre mayo y noviembre de 2021):

• Plataforma de Conocimiento Público: https://www.conocimientopublico.cl/
• Guía Digital: https://www.guiadigital.gob.cl/
• Secretaría de Modernización del Ministerio de Hacienda: https://modernizacion.hacienda.cl/
• GobDigital: https://digital.gob.cl/
• Consejo de Modernización: https://consejomodernizacion.cl/consejo
• Biblioteca del Congreso Nacional de Chile: https://www.bcn.cl/portal/
• Presidencia, Gobierno Transparente: https://transparenciaactiva.presidencia.cl/ Observatorio Digital: http://www.observatoriodigital.gob.cl/

Agradecimientos

Al grupo de Transformación Pública por la motivación que me han entregado con el trabajo realizado: Rafael, Roxana, José, Paloma, Felipe y Adrián.

A Paulo Villarroel, por el Taller de aprendizaje de R, que me permitió mejorar la presentación de esta información.